Autoridades brasileiras parecem admitir que a recepção
de um megaevento esportivo autoriza também megaviolações de direitos,
megaendividamento público e megairregularidades. É preciso questionar a
legitimidade dessa relação de vassalagem política, que endossa negócios
privados que geram considerável ônus público
por Leandro Franklin Gorsdorf
- Quem votar a favor da Lei Geral ganha ingresso para
a final!
Diz-se que agosto é mês de desgosto. Pelo andar da
carruagem, novembro quer assumir a alcunha este ano. Joseph Blatter, presidente
da Fifa, já declarou que poderá vir pessoalmente ao Brasil nesse período para
aparar, de uma vez por todas, as arestas com o governo federal sobre a
legislação que regulamentará a realização da Copa do Mundo de 2014.
O meio de campo político desse encontro permanece
conturbado: além de um conjunto de escândalos e acusações direcionadas ao
ex-ministro dos Esportes, Orlando Silva – que vinha intermediando as
negociações –, segue-se uma falsa disputa que envolve, de um lado, os entes
federativos e, de outro, as instituições organizadoras, em torno de um conjunto
de alterações legislativas e medidas administrativas de caráter excepcional. No
centro da discussão, o Projeto de Lei n. 2.330/2011, a chamada Lei Geral
da Copa, apresentada em setembro ao Congresso.
A tendência desconcertante, contudo, é que essa queda
de braço se transforme, paulatinamente, num caloroso aperto de mão. Afinal,
ambos os lados parecem admitir, ainda que com pequenas divergências, que a
recepção de um megaevento esportivo como esse autoriza também megaviolações de
direitos, megaendividamento público e megairregularidades.
Ex-porte: negócios privados, ônus público
Este é o padrão do modelo empresarial assumido pelo
Mundial de Futebol e pelas Olimpíadas em suas edições anteriores: especulação
imobiliária em Barcelona, remoções maciças em Pequim, superendividamento na
Grécia, higienização social na África do Sul. Tais casos são sintomas de que já
não está em jogo o esporte, mas, primordialmente, o leque de possibilidades
econômicas a ele vinculado. E, como em toda atividade capitalista, também aqui
emerge um esforço bastante weberiano dos agentes de mercado por garantir
previsibilidade e calculabilidade para seus investimentos.
Essas garantias são, amiúde, traduzidas na forma de
uma demanda das empresas, dos consórcios e das instituições financeiras por
maior segurança jurídica em suas transações. Concretamente, a Fifa tem sido o
canal de vazão desses interesses, a partir do conjunto de contratos de caráter
particular entabulados com os países anfitriões e cidades-sede, desde o momento
de sua candidatura. Cadernos de Encargos, Matrizes de Responsabilidade e Host
City Agreementsestabelecem uma série de exigências aos países, muitas das quais
representando, na prática, significativos prejuízos à sua própria população.
Portanto, uma equação de ganhos e perdas que não é equânime. É preciso
urgentemente questionar a legitimidade social desse tipo de relação de
vassalagem política, que endossa um bloco de negócios privados gerador de
considerável ônus público.
Ordem e desordem jurídica
Vale dizer: a maior parte dessas movimentações se
processa à revelia ou em contradição com os próprios ordenamentos jurídicos
nacionais. Por esse motivo é tão importante para organismos como a Fifa a
aprovação de mudanças na legislação interna dos países. A atual proposta de Lei
Geral da Copa, por sua vez, é também fruto de pressões desse tipo e se insere
num panorama mais amplo de mutação jurídica encomendada.
Perante as diversas leis e atos “de exceção”, a dúvida
que resta é se direitos fundamentais constitucionalmente considerados cláusulas
pétreas, isto é, princípios intocáveis pelo próprio Poder Legislativo, podem
ser abolidos ou atropelados por acordos com a Fifa e o COI. Processo semelhante
de desconstrução de direitos não é novo no Brasil, e têm sido reiteradas as
tentativas de enfraquecê-los. Uma das estratégias mais frequentes nesse campo é
a utilização de medidas provisórias, que, de instrumentos de exceção, passaram
a constituir ferramenta cotidiana de ingerência imediata do Executivo: com
Fernando Henrique Cardoso, foram editadas 82 delas; com Lula, 72.
Parafraseando Giorgio Agamben, é possível afirmar que
quando a exceção se transforma em regra, ou melhor, quando regra e exceção se
mostram indistinguíveis, ordem e desordem jurídicas se confundem, e o paradigma
da política tem no campo, seja ele de extermínio, de concentração ou de
refugiados – e, talvez, em nosso caso, o de futebol –, sua principal referência
e imagem da exclusão.
Interesses enviesados e oportunidades políticas
Sujeitas a essa dinâmica, outras alterações legais
precedem a própria Lei Geral. Inúmeras formas de isenção fiscal, por exemplo,
têm sido disciplinadas em diplomas, como o Decreto n. 7.578/2011. É igualmente
central na engenharia jurídica da Copa a recente Lei n. 12.462/2011, que
instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, ou simplesmente RDC,
um verdadeiro atalho à Lei de Licitações. Não por acaso, essa brecha foi aberta
com a picareta de uma medida provisória, a MPV n. 527, de 2011. Aliás, uma não,
mas várias, pois, na realidade, foram necessárias quatro tentativas do governo
e sua bancada congressual até a aprovação definitiva da lei. Em todas elas,
foram inseridos a posteriori os respectivos artigos em normas que
versavam sobre temas diversos. No caso da MPV n. 527, os enxertos foram levados
a cabo num texto que originalmente dispunha sobre a criação da Secretaria de
Aviação Civil. Antes dela, as MPVs n. 489 e n. 521 haviam perdido eficácia por
falta de apreciação, e a MPV n. 503 fora rejeitada, ainda em 2010. Uma
trajetória no mínimo curiosa para uma lei que regulamenta o destino de dezenas
de bilhões de reais. Para ser mais exato, R$ 112 bilhões, segundo um estudo
elaborado pela Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base
(ABDIB), parceira, inclusive, da CBF.
Diante de tais evidências, não se sustenta o discurso
oficial do “legado”. Há outros interesses mais prementes e menos anunciáveis em
pauta, entre eles a repercussão política de hospedar os jogos, marco que
deveria simbolizar a projeção definitiva do Brasil como protagonista regional e
internacional. Nenhuma oportunidade melhor do que uma Copa no “país do futebol”
para festejar o baile de debutante do novo global player. Em nome desse
objetivo, vale forjar consensos e escamotear os conflitos sociais emergentes,
manipulando o imaginário ufanista que o evento naturalmente suscita. Valem
também barganhas políticas nas quais entra até mesmo o novo Código Florestal,
que tampouco saiu ileso da avalanche de modificações legais em marcha: já foi
introduzida no Senado a possibilidade de desmatamento em Áreas de Preservação
Permanente para as obras relacionadas à Copa do Mundo.
O jogo dos sete erros
Num contexto como esse, a proposta de uma Lei Geral da
Copa surge como mais um pacote de violação de direitos e de abertura de
precedentes incômodos em nossa legislação, com os quais, mais cedo ou mais
tarde, teremos de nos haver. Para além do alarmismo sobre as pressões e ameaças
da Fifa, é imprescindível uma avaliação cuidadosa de ao menos sete dos
principais pontos críticos do projeto:
1. Proteção da propriedade industrial
Trata-se da criação de um “regime especial” de
procedimentos para pedidos de registro de marcas, emblemas e demais “símbolos
oficiais” da Fifa junto ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi),
para fins de proteção de propriedade industrial. Contudo, não há qualquer
restrição ou definição sobre o significado do termo “símbolos oficiais”, que
pode abranger, efetivamente, qualquer imagem, ideia e mesmo expressões
linguísticas. Mais de mil itens já foram objeto de requisição de registro pela
entidade, entre eles o nome das cidades-sede e até o numeral “2014”. De fato,
estamos diante de um processo de privatização da cultura por meio da
constituição de direitos de uso exclusivistas. Para piorar a situação, o artigo
5º, §1º, I do projeto de lei prevê que “o Inpi não requererá à Fifa a
comprovação da condição de alto renome de suas marcas ou da caracterização de
suas marcas como notoriamente conhecidas”, deixando, na prática, a cargo tão
somente da arbitrariedade da organização a escolha do menu de bens imateriais
que monopolizará.
2. Direitos de imagem, som e radiodifusão
Na mesma tônica segue o capítulo sobre captação de
imagem, som e retransmissão dos jogos e eventos paralelos. Aqui, a Fifa é
considerada “titular exclusiva” de todos os direitos a eles relacionados,
podendo impedir a presença da imprensa – como, em todo caso, já ocorreu durante
o sorteio das eliminatórias, em julho – e selecionar os “flagrantes de imagem”
de tempo limitado que disponibilizará para uso não comercial em noticiários e
congêneres.
3. Áreas de restrição comercial
Outra decorrência importante da Lei Geral da Copa diz
respeito às restrições e condicionantes impostas ao direito de ir e vir e à
livre-iniciativa. De acordo com o artigo 11 do projeto, seria concedida “à Fifa
e às pessoas por ela indicadas a autorização para, com exclusividade, divulgar
suas marcas, distribuir, vender, dar publicidade ou realizar propaganda de
produtos e serviços, bem como outras atividades promocionais ou de comércio de
rua” em locais como imediações de estádios e suas vias de acesso. Essa
disposição implica uma proibição de venda ou exposição de quaisquer mercadorias
dentro desses perímetros que não obtenham permissão expressa da entidade,
impactando fortemente o comércio local e os trabalhadores ambulantes. Ademais,
sugere a possibilidade de demarcação de territórios de interdição, com a
instalação das chamadas Zonas de Exclusão, podendo inviabilizar ou dificultar,
inclusive, o funcionamento de equipamentos públicos essenciais próximos, como
escolas e hospitais.
4. Venda e preço de ingressos
Ignorando direitos do consumidor, a proposta de lei
oferece à Fifa amplos poderes para determinar tanto o preço quanto as regras de
compra e venda, alteração e cancelamento de ingressos. Tais critérios poderão
ser estabelecidos unilateralmente e sem aviso prévio pela entidade, nos termos
do artigo 33, incluindo-se a supressão do direito de arrependimento e a
permissão da prática comercial abusiva da venda casada.
Não bastasse isso, a pressão do organismo avança sobre
assuntos ainda não constantes da proposta entregue ao Congresso. A intenção
declarada da Fifa é suspender também parte do Estatuto do Torcedor, do Estatuto
do Idoso e do Código de Defesa do Consumidor, para anular o direito de
meia-entrada para estudantes e idosos. Os brasileiros, ao que tudo indica, não
estão convidados para a festa em sua própria casa.
5. Tipos penais, sanções civis e juízos especiais
Especialmente alarmante, no projeto, é a confecção de
três tipos penais específicos, os crimes de “Utilização indevida de símbolos
oficiais”, “Marketing de emboscada por associação” e “Marketing de emboscada
por intrusão”, de natureza pontual e temporária. Acompanhando as penas de
detenção e multa, um conjunto de sanções civis relacionadas à venda de
produtos, uso de ingressos e atividades de publicidade. Medidas como essas
desconsideram todas as críticas à tendência de hiperpenalização já acentuada na
política criminal brasileira e à punição seletiva do sistema penal. Os pobres
continuam sendo, afinal, seus “clientes preferenciais”.
Fechando o circuito de criminalização da
espontaneidade, o artigo 37, timidamente inserido nas disposições finais do
projeto, permite criar juizados especiais, varas, turmas e câmaras
especializadas para causas relativas aos eventos. A disposição, nesse caso, é flagrantemente
inconstitucional e pretende instituir uma justiça paralela dentro do sistema
vigente, na esteira do modelo sul-africano, que inovou com a criação de 56
Tribunais Especiais da Copa. A legislação aplicada por esses tribunais de
exceção também se mostrou absolutamente desproporcional: condenações de quinze
anos por furto de uma câmera fotográfica e distinções entre turistas brancos e
negros fizeram parte da lista de absurdos da edição de 2010. No Brasil,
ministros do STF, como Marco Aurélio Mello, já se manifestaram desfavoráveis à
proposta. Resta saber se seguiremos ou não o rastro de repressão da Jabulani.
6. Vistos de entrada e permissões de trabalho
A ideologia da soberania, que em alguns momentos tanto
atormenta o Estado brasileiro, não parece causar celeuma diante de pressões
externas. Para a Copa do Mundo de 2014, a combinação é no mínimo inusitada:
proibições de acesso para cidadãos brasileiros e liberação sumária do ingresso
para membros, funcionários, parceiros, convidados, delegados ou clientes da
Fifa. Segundo consta no projeto de Lei Geral, seria suficiente sua credencial
para afastar qualquer discricionariedade na concessão de vistos de entrada em
território nacional, assemelhando o país a uma gigantesca arquibancada. A
síntese é a seguinte: instalação de fronteiras internas no espaço de nossas
cidades e dissolução das fronteiras externas sob o ditame de organismos
internacionais. Basta comprar seu ingresso.
7. Responsabilidade da União
Por fim, como todo empreendimento necessita de
garantias, a Fifa soube escolher bem as suas: ninguém menos que a própria União
deve assumir a responsabilidade por danos e prejuízos causados à entidade. Pela
forma como se encontra redigido o artigo 30 do projeto de lei, não se trata
apenas de responsabilidade civil pessoal. Ao contrário, a União responderá
amplamente por “todo e qualquer dano resultante ou que tenha surgido em função
de qualquer incidente ou acidente de segurança relacionado aos eventos”. Nada
poderia ser mais genérico e, em última instância, quase toda eventualidade se
enquadraria nessa formulação, aumentando substancialmente a conta da Copa do
Mundo em reparações e indenizações com verbas públicas. A situação é kafkiana.
O Estado brasileiro tornou-se de repente, não mais que de repente, o fiador da
Fifa em seus negócios particulares.
Batendo bola, mas também panela
Num balanço geral, o horizonte é suficientemente
caótico para justificar inquietação. Algumas reações têm sido esboçadas por
movimentos sociais, setores da academia, órgãos e instituições de fiscalização
e defesa de direitos. A Relatora Especial para o Direito Humano à Moradia
Adequada da ONU, a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão e o Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humana já se manifestaram, reconhecendo a
existência de motivos de sobra para preocupação.
No tocante às alterações legislativas, foram ajuizadas
até o momento duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade contra o RDC. A mais
abrangente delas, interposta pelo Ministério Público Federal, questiona
diversos aspectos formais e materiais da lei. Isso parece indicar que o campo
judicial será um dos espaços de disputa acerca do modelo imposto de realização
do evento, a exemplo do que atualmente ocorre com outros grandes projetos, como
a construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte.
A sociedade não está omissa nem pretende assistir
passivamente a esse processo. Nas doze cidades-sede dos jogos do Mundial já
existem Comitês Populares de composição ampla, os quais têm saído às ruas e se
posicionado de maneira crítica, a favor do esporte, mas contra sua utilização
como desculpa para violações de direitos, mau uso de recursos públicos,
criminalização da pobreza, limpeza étnico-social, mercantilização e
militarização das cidades brasileiras. Desde 2010, esses atores encontram-se
organizados também numa Articulação Nacional Popular dos Megaeventos,
produzindo contrainformação, mobilização e resistências. O pontapé inicial está
dado. Mesmo que o Estado se recuse a assumir seu papel de árbitro justo nessa
partida, os movimentos populares não estão dispostos a retirar seu time de
campo.
Leandro Franklin Gorsdorf
Professor da Faculdade de Direito da Universidade
Federal do Paraná.
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Publicado na revista Le Monde Diplomatique Brasil em 01
de novembro de 2011.